院庁下文は平安時代院政期、院庁の上皇が発給した命令文書であり、院司が連署する下文の形式である。院宣が私的な意味を持っているのに対しより公的な命令文書とされていた。律令によれば、政府の最終決定意志は、上皇が裁可した上で、詔勅または太政官符により表示することと規定されていた。しかし、平安後期に天皇家の家督者として政務の実権を握ったとして上皇が君臨し政務を取り仕切る院政が開始されると意志表示の意味である詔勅または太政官符に代わる政治意志の表示方式を確立する必要があった。呼ばれていた治天の君という言葉が出現するのは後嵯峨院政後の後深草上皇・亀山天皇の並立状態以降に生まれたとされている。官符よりも簡易な形態の官宣旨や院政下での院宣が主流となり、官符は廃れていった。そして治天の政務気管として設置された院庁の出す文書である院庁下文が、意志表示の意味の詔勅や太政官符と同じの効力を持つものとして取り扱われるようになった。