天皇は位を譲り上皇や法皇になってからも政治の実権を握り院庁で行った政治とされ、１０８６年に白河上皇が最初に行い１２２１年の承久の乱まで続いた。政治の中心は院に移り摂関政治を衰えた。荘園整理の政策をし、院庁に北面の武士を置いた。院の御所の北面の詰所に武官による集団が作られた。受領層や衛府の武官の職を持っていた。院の力が強くなると、天皇や太政官の官符より、院よりの文書や指令の院庁下文や院宣が優先されるようになる。そうした院の経済基盤は任国に赴任して執政する国司である受領層の経済力にあり、宮殿や寺社造営の費用を負担させたり、請け負わさせたりして、代わりに官位を与える事を成功といい受領はもっともいい地位にいた。受領達は成功によって任を重ねる重任を期待しました｡このため、中流以下の受領層の貴族は院政の支持者になりました。この概念は根本においては天皇権力と対立する存在ではないとされる。